Crise fiscal e fraco desempenho da economia ampliam problemas dos municípios

Valor Econômico

Por Roberto Rockmann — Para o Valor, de São Paulo
25/10/2019

A crise fiscal e o fraco desempenho da economia nos últimos cinco anos ampliou os problema dos municípios

Os atendimentos médicos da rede pública de saúde de Campinas subiram 40% nos últimos cinco anos, o que fez uma das três maiores cidades do Estado de São Paulo ganhar um número de usuários do Sistema Único de Saúde (SUS) semelhante ao de Ribeirão Preto, com 600 mil habitantes. A crise fiscal e a recessão econômica elevaram o desemprego e fizeram há 7 horas muitos perderem planos de saúde privados. O efeito se sentiu também na educação: se antes da crise o número de matrículas era estável por causa da redução do número de filhos, as matrículas na rede pública em Campinas devem crescer 20% com muitas famílias deixando de pagar escolas privadas.

Em cidades próximas como Nova Odessa, Santa Bárbara do Oeste e Americana, os prefeitos têm buscado reduzir a carga horária de trabalho para despesas com a conta de luz e renegociar benefícios como vale-refeição. A aquisição de inseticidas, que ainda depende de autorização do Ministério da Saúde, para combater a dengue no verão de 2020 também é preocupação. Em Minas Gerais, a dificuldade tem sido semelhante em dezenas de cidade. No Rio Grande do Norte, com 5.497 habitantes, o município de Bento Fernandes decretou falência em setembro.

A crise fiscal e o fraco desempenho da economia dos últimos cinco anos têm tido impacto sobre a maior cidade do Brasil, São Paulo, sexto maior orçamento do país. Os dependentes do SUS aumentaram de 6,5 milhões para 7,5 milhões de pessoas. O número de pessoas em situação de rua deve ter pulado de 15 mil para 25 mil, segundo dados preliminares de um censo que está sendo realizado. O acréscimo de quem mora na rua se combina a outro fato: mudança de perfil. Antigamente, quem estendia um colchão sobre a calçada tinha problema com álcool e drogas e era predominantemente homem. Hoje há homens, mulheres e crianças, sendo que muitos perderam tudo. A prefeitura paulistana antecipou o censo de pessoas em situação de rua para este ano e, quando tiver os resultados em 2020, pretende usá-los para estruturar novas políticas públicas para tratar o problema diante da mudança de perfil. Será preciso repensar abrigos, que antes tinham como foco o público masculino, e elevar a oferta de lugares. Hoje são 18 mil vagas.

“As cidades pagam a conta da exclusão social e sentem a pressão crescente por serviços públicos”, afirma o prefeito paulistano, Bruno Covas (PSDB). Ele ressalta que a administração paulistana tem ampla atuação social, como servir 1 milhão de refeições por dia. “Os cinco anos de crise econômica aumentaram de forma significante os problemas dos municípios brasileiros. As cidades acima de 500 mil habitantes têm sofrido de forma intensa esse quadro. A situação é dramática”, diz o prefeito de Campinas e presidente da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Jonas Donizette (PSB).

Os dados mais recentes da entidade apontam que, em 2017, os municípios brasileiros ficaram com 20% da receita disponível do setor público, participação ligeiramente inferior à do ano anterior, que foi de 20,2%. Apesar da pequena intensidade do recuo, de apenas 0,2 pontos percentuais, a queda da participação dos municípios em 2017 rompeu uma sequência de quatro anos seguidos de aumento. Os investimentos estão em queda franca. No primeiro semestre, houve redução de 53% em comparação anual, com o montante chegando a R$ 2,24 bilhões em 24 capitais.

No período 2010-2014, a média dos investimentos ficou pouco abaixo de R$ 60 bilhões, em valores corrigidos pelo IPCA médio de 2017. Em 2015, início da crise econômica, os investimentos recuaram para R$ 50,25 bilhões e, no ano seguinte, para R$ 42,68 bilhões. Em 2017, atingiram a menor cifra dos anos recentes, de R$ 27,26 bilhões, montante só comparável àquele registrado em 2005. Esse recuo fez com que o peso dos municípios no investimento consolidado dos três níveis de governo atingisse 29,1% em 2017, o mais baixo nível desta década.

Já as despesas com pessoal e encargos sociais dos municípios brasileiros apresentaram aumento de 2,6% em 2017, quando totalizaram R$ 282,15 bilhões, após dois anos em que ficaram estagnadas. Apesar do baixo crescimento para o conjunto dos municípios, o comprometimento da receita corrente com pessoal manteve sua trajetória ascendente desde 2012, para alcançar 51,5%, em 2017.

Na região Norte, o quadro não é diferente. “O polo industrial de Manaus sofreu a redução de pelos menos 20 mil postos de trabalho. A Prefeitura de Manaus viu a demanda por serviços públicos subir, sobretudo em saúde e educação”, ressalta o prefeito local, Arthur Virgilio (PSDB). Há cinco anos, a população dependente do SUS em Manaus era de 1,4 milhão de pessoas. Em 2018, pulou para 1,5 milhão. Já em relação a transporte público, a Prefeitura de Manaus verificou uma redução significativa de usuários do sistema: de 19 milhões para 12 milhões de usuários por mês.

Habitação popular é outro tema sensível. O Brasil tem um déficit habitacional de 7,757 milhões de moradias, segundo estudo da Fundação Getulio Vargas (FGV), sendo que 70% dessa demanda está nas famílias que ganham até cinco salários mínimos, mais dependente de subsídios. No atual cenário, esse número tende a crescer, diante das incertezas em relação à política de financiamento futura, aponta a economista Ana Maria Castelo, coordenadora de Projetos da Construção da FGV. “Em 10 a 15 anos, o mercado pode ser usado para financiar projetos de habitação popular, mas hoje não é possível por não haver outra fonte além do FGTS.”

O programa Minha Casa, Minha Vida está sendo rediscutido pelo Ministério da Economia. Deverá ser relançado em breve. Poderá ganhar novo nome: Casa Brasil. A política de subsídio está ainda sendo analisada, diz uma fonte do governo. A prioridade foi para a reforma da Previdência. A incerteza está fazendo com que as prefeituras busquem saídas. Em São Paulo, a fila de moradores esperando casa supera 120 mil famílias. Em julho, o governo municipal sancionou a Lei nº 17.150, elevando de até R$ 20 mil para até R$ 120 mil o subsídio municipal destinado a complementar os programas habitacionais públicos ou subsidiados pelo poder público.

A prefeitura está ainda com um projeto de lei na Câmara que discute novo direcionamento dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb), cuja maior parte do dinheiro vem da venda de potencial construtivo acima do coeficiente básico, denominada Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), ou seja, o pagamento pela possibilidade de construir além do coeficiente definido como básico e até seu limite máximo. “Hoje ele é usado para comprar terreno, mas queremos construir também, se não ficaremos com um estoque de terrenos que podem ser invadidos e não terão construção”, afirma Bruno Covas.

Em mobilidade urbana, a operação do Uber no Brasil é uma das maiores do mundo, e o país, um dos três mais importantes para o aplicativo. Mas o perfil dos motoristas é diferente do visto nas economias desenvolvidas, afirma o coordenador do núcleo de infraestrutura da Fundação Dom Cabral, Paulo Resende. “O motorista aqui é quem precisa aumentar a renda e está sem emprego”, afirma. Estudo da Uber e da Lyft em cidades americanas apontou que o serviço de aplicativo piorou o trânsito por adicionar mais pessoas sobre carros, reduzindo o número de usuários no transporte público, por exemplo, de San Francisco, na Califórnia.

No Brasil, não há ainda estudos sobre esses impactos, mas a demanda dos ônibus se mantém em queda. Doze milhões e meio de brasileiros deixaram de se deslocar por ônibus urbano no último ano, na comparação de abril de 2019 com o mesmo mês de 2018, segundo revela a série histórica da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU).

A diminuição desde 2014 acumula uma perda média de 25,9% dos usuários pagantes. O deslocamento nas grandes cidades tem mudado não apenas com os aplicativos de entrega, mas por causa também da alta da gasolina e dos congestionamentos, aponta o especialista. As entregas realizadas em domicílios crescem 10% anualmente há quatro anos.

“O custo de transporte nas grandes cidades está em alta por conta do combustível, estacionamento e fator tempo”, afirma Resende. O custo de distribuição de cargas no perímetro urbano que respondia por 15,5% da receita bruta das empresas pulou para 25%, sendo que 40% dele se origina de deslocamento de distâncias. A crise deverá fazer com que Estados e prefeituras acelerem programas de concessões e PPPs.

A concessão deve melhorar os serviços e aumentar o percentual de despesas das famílias gastos com pedágios e transporte de cargas. Os moradores das áreas urbanas brasileiras comprometem cerca de 15% da renda com transporte urbano, segundo pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

O Estado de São Paulo tem a maior carteira de projetos sobre trilhos urbanos do país. Neste momento, o governo paulista estuda a transferência à iniciativa privada das linhas 8 e 9 da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM). Somadas, elas possuem cerca de 80km e transportam quase 1 milhão de passageiros. A concessão começou a ser estudada em setembro. O edital pode ser lançado no primeiro trimestre de 2020. Se for uma concessão, analisa-se a cobrança ou não de outorga. Paralelamente, tem havido projetos para reduzir o intervalo dos trens, dos atuais 5 a 7 minutos, para 3 a 5 minutos, o que eleva a capacidade operacional, afirma o secretário de Transportes Metropolitanos, Alexandre Baldy. “Outorga, se cobrada, poderia ser aplicada em outras linhas. Sem transferir para a iniciativa privada não há como atender à demanda”, diz.

Outro grande projeto é o que une a linha 7 de trens metropolitanos com o Trem Intercidades, que busca interligar a cidade de São Paulo com a região de Campinas. O empreendimento, que pode envolver mais de R$ 5 bilhões e pode ter seu edital lançado no primeiro semestre de 2020, também pode contemplar o transporte de passageiros e a melhoria do escoamento de cargas na região metropolitana com a segregação de trilhos. Hoje cargas e pessoas disputam o mesmo espaço, um dos principais desafios logísticos do país.

A crise fiscal tem levado a novas ideias. Recentemente, o governo paulista publicou aviso de licitação para a concessão de 18 novos pontos comerciais em estações das linhas 1-Azul, 2- Verde e 3-Vermelha do Metrô. Os novos espaços, com medidas que variam de 5 m2 a 45 m2, serão destinados a abrigar lojas de variados segmentos como cosméticos e perfumaria, farmácia, calçados, acessórios de celulares, moda, vestuário e alimentação. “São áreas com grande movimentação, e a exploração comercial pode ter ganhos”, diz.

A concessão da exploração comercial das estações é uma novidade. Hoje são mais de 91 estações no metrô com mais de 4 mil m2 de área bruta que pode ser locada. Isso está sendo avaliado por causa do potencial: 90% dos shoppings no país não têm a movimentação dessas áreas. A loja que vende salgadinhos em algumas estações de metrô paulistanas é a que mais vende esse tipo de comida no país.

Iluminação pública é outro setor em que as prefeituras têm buscado a iniciativa privada. Entre janeiro e junho deste ano, 23 projetos nessa área foram iniciados no país, segundo levantamento da Radar PPP. No ano passado, foram lançados 78 projetos. A economia com lâmpadas mais eficientes pode trazer redução de gastos de 50%, além de reduzir crimes. Em agosto, Uberlândia lançou edital de PPP na área. A princípio, o edital prevê uma contraprestação por parte da prefeitura de até R$ 2,7 milhões mensais durante a vigência do contrato – valor repassado a partir da Contribuição da Iluminação Pública (CIP), já paga pelo consumidor na conta de energia.

As concessões e PPPs estão muito além da área de infraestrutura. São Paulo discute, por exemplo, a transferência à iniciativa privada de cemitérios, parques públicos e mercados municipais, além do autódromo. Outra ideia é conceder os piscinões, criados para reduzir problemas como enchentes. Uma proposta seria que o concessionário, além de administrar os atuais, poderia construir novos piscinões e ter direito a empreender imóveis sobre a laje em que essas estruturas para conter água foram criadas, afirma Covas.

A Caixa Econômica Federal gerencia um fundo de estruturação de projetos de concessões e PPPs, cuja intenção é fomentar empreendimentos em prefeituras. Foi constituído diante da constatação de que muitas cidades têm dificuldades para elaborar projetos. A maioria dos estudos está concentrada em iluminação pública e saneamento. Os governos têm buscado também modernizar algumas áreas da gestão.

A prefeitura paulistana lançou recentemente um projeto-piloto que permitirá às tarifas de ônibus municipais serem pagas com cartões de débito ou crédito. Para utilizar o novo sistema, é preciso que os cartões de débito e crédito ou qualquer equipamento eletrônico móvel tenham a tecnologia de pagamento por aproximação (NFC), como celulares e relógios (smartwatches). O projeto está sendo testado em 12 linhas de ônibus de São Paulo, com cerca de 200 ônibus. A prefeitura já estuda lançar uma concorrência pública para que o serviço ganhe escala. “Outras cidades começam a analisar essa solução, que traz benefícios para os usuários e pode trazer retorno para as prefeituras”, afirma Danilo Zimmermann, vice-presidente de tecnologia e projetos da Cielo.

No ano passado, um viaduto na zona Oeste de São Paulo cedeu. Construído na década de 70, ele interliga duas rodovias às duas marginas da cidade. O trabalho de recuperação foi atrasado porque não se encontravam as plantas do empreendimento. A prefeitura teve de localizar um dos engenheiros da obra – aposentado há anos e morando no litoral de São Paulo – para buscar mais informações sobre a construção. Isso despertou o interesse por novas tecnologias. “Estamos discutindo com a prefeitura a digitalização de obras, túneis pela cidade, para que a manutenção possa melhorar”, afirma Sylvio Mode, diretor-geral da Autodesk, que fornece software de design.

A situação de aperto nas contas públicas deverá perdurar por um bom tempo. Diante desse diagnóstico, uma saída seria criar operações de securitização da dívida tributária da União. A proposta é da Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib). “O Brasil não pode apenas contar com investimento privado em infraestrutura, mas tem de recuperar as condições de o Estado investir na área, só assim se pode melhorar a competitividade do país”, destaca o presidente da entidade, Venilton Tadini.

Estudo da Abdib aponta que o estoque de dívida ativa da União atinge cerca de R$ 1,8 trilhão, sendo que desse total cerca de R$ 90 bilhões já estão parcelados. Descontados 67% dos repasses para Estados e municípios, sobram R$ 60 bilhões para União. Aproximadamente R$ 35 bilhões são de dívidas de empresas devedoras com boa classificação internacional de risco. Vale e Petrobras somam cerca de R$ 25 bilhões. Há outras empresas nessa lista: Ambev, Bradesco, Itaú, Raízen. A ideia teria duplo efeito: um terço dos recursos, cerca de R$ 30 bilhões, poderia ser transferido como lastro para o Fundo Garantidor de Parcerias Público Privadas. Isso poderia aumentar a capacidade de Estados e prefeituras investirem em infraestrutura.

O investimento público em infraestrutura está em forte queda. A Abdib estima que no ano passado foram investidos R$ 121 bilhões no setor, sendo que a fatia do poder público chegou a 30% do montante, menor percentual desde 2004, quando atingiu 28,5%. O maior percentual foi alcançado em 2010, quando o Estado respondeu por 43% dos recursos investidos em infraestrutura. “A securitização não teria impacto algum sobre as contas públicas. No momento, o setor sofre porque não há grandes obras.”

Em financiamento, outra oportunidade que poderá ser aberta é o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), conhecido como banco dos Brics, que está abrindo em São Paulo seu escritório regional na América Latina. Em 2020, o Brasil deverá presidir a instituição. Isso cria a expectativa de mais financiamento de projetos brasileiros, com um trabalho mais próximo entre a instituição, Estados e municípios. A prefeitura de Sorocaba tem um projeto de corredores de ônibus sendo estudado pela instituição. Entre 2016 e 2018, US$ 621 milhões em projetos no país foram bancados pelo banco, apenas 8% do total aplicado pela instituição.

O NDB aprovou, entre 2016 e 2018, 30 projetos num total de US$ 8,1 bilhões. Com a abertura de escritório no Brasil, o banco pretende elevar financiamento ao país, com uma novidade: crédito oferecido em reais. “A intenção é fornecer financiamento em dólares e em reais, o que poderá reduzir os riscos cambiais para quem toma empréstimo e poderá incentivar o mercado doméstico”, afirma o indiano Kundapur Vaman Kamath, presidente do banco.

Nesse cenário de aperto fiscal, a discussão da reforma tributária pode se tornar ainda mais complexa, uma vez que alguns projetos podem resultar em perdas bilionárias para as cidades, que já sofrem com a crise. Em reunião no fim de setembro, com o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, os prefeitos se comprometeram a ajudar para que o projeto de simplificação tributária avance. “A simplificação pode ajudar a economia a crescer, e isso ajudaria os municípios”, diz Donizette. Hoje há três propostas de reforma tributária circulando. Existem preocupações para as prefeituras. Segundo estimativa da Frente Nacional de Prefeitos, o texto em análise no Senado causaria prejuízo de R$ 910 bilhões em 15 anos a todas as cidades do país, ao retirar das prefeituras a autonomia de administração dos próprios impostos. Já o projeto da Câmara preocupa principalmente grandes capitais, que veriam a receita encolher por causa da mudança da regra que define onde a tributação é feita, passando a beneficiar regiões de menor porte. Só a cidade do Rio teria um corte de R$ 3 bilhões por ano. Em São Paulo, seriam R$ 10 bilhões. A cidade detém pouco mais da metade do ISS arrecadado no país.

Discutir uma nova redistribuição do bolo tributário é um assunto também complexo de ser emplacado. Hoje, grosso modo, cerca de 60% dos recursos arrecadados vão para a União, 30% para os Estados e a menor fatia, para as cidades, diz Donizette, presidente da Frente Nacional dos Prefeitos. Em reunião com Paulo Guedes no início do ano, o ministro da Economia disse que era preciso mudar esses valores e inverter os percentuais. Em audiência no Congresso, Guedes repetiu que a nova discussão de um pacto federativo é essencial, mas não se comprometeu com prazos. Segundo uma fonte, o foco é a reforma previdenciária.

A gestão pública mais eficiente ganhará mais relevância nesse contexto. As escolas de educação básica do Ceará gastam menos por aluno do que as escolas paulistas, mas seus alunos têm tido um desempenho proporcionalmente melhor no Ideb. O último relatório da OCDE sobre educação traz o outro lado desse debate. Em 2016, o setor público brasileiro gastou 4,2% do PIB em educação básica, acima da média de 3,2% dos países da OCDE. Quando a conta é feita por aluno, contudo, o Brasil gastou US$ 3,8 mil por aluno por ano, enquanto na OCDE o gasto médio foi de 8,6 mil por aluno em um ano. O Brasil, por exemplo, paga muito mal seus professores: são US$ 22,5 mil/ano contra US$ 36,2 mil/ano.

Tributos municipais poderão crescer como forma de as cidades reduzirem o déficit em suas contas. Dados da FNP apontam que os municípios brasileiros registraram, em 2017, a maior arrecadação histórica com taxas municipais, de R$ 8,68 bilhões, valor 8% superior ao de 2016. Em 2015 e 2016, as taxas tiveram quedas de 0,6% e 1%, respectivamente.

O movimento é mais intenso no Nordeste (alta de 12,8% na receita com taxas), Norte (11,1%) e Centro-Oeste (10%), onde ocorreram as maiores expansões. Existem dois grandes grupos de taxas: as de prestação de serviços, tais como limpeza pública e coleta de lixo, utilização de cemitérios, entre outras, e as de exercício do poder de polícia, tais como licença e funcionamento, de localização, fiscalização sanitária e fiscalização de anúncios, entre outras. As receitas de ambos os tipos apresentaram crescimento, sendo que a variação das taxas pela prestação de serviços foi de 8,5% e das taxas pelo exercício do poder de polícia foi de 7,7%. As taxas pela prestação de serviços representaram de 60% a 64% do total das taxas nos últimos cinco anos.

 

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